Les ineficiències de la hisenda espanyola
La setmana passada es va presentar el llibre De nuestros impuestos y su administración, editat pels professors José Mª Durán i Alejandro Esteller, de la Universitat de Barcelona i de l’Institut d’Economia de Barcelona. En el llibre es donen les claus per aconseguir una bona administració tributària i, per tant, es poden deduir les ineficiències de l’Agència Estatal d’Administració Tributària (AEAT).
La primera qüestió que analitza el llibre és quin ha de ser el model de gestió d’una administració tributària moderna. En els models d’èxit actuals el contribuent ja no es veu com un simple defraudador potencial, sinó com un client potencial. El tradicional paper punitiu de l’administració tributària —mitjançant inspeccions i sancions— s’ha substituït per un enfocament en el qual l’administració facilita el compliment voluntari de les obligacions impositives. Amb aquest model tothom hi guanya: l’administració perquè incentiva el compliment fiscal i el contribuent perquè redueix els costos de compliment.
En matèria impositiva no es pot dir allò d’“el client sempre té raó”. Així, la funció punitiva i de control de l’administració no poden desaparèixer, però sí que cal un equilibri entre el rol punitiu i el rol cooperatiu per aconseguir el compliment de les obligacions fiscals.
En aquest sentit, el model de l’AEAT encara es basa en el rol de control i punitiu, no s’ha passat a un model de servei i confiança, i el contribuent veu l’agència com un enemic. Tots els conflictes s’han de resoldre als tribunals: actualment hi ha 25.000 milions d’euros pendents de cobrament en litigis, i una de les causes d’aquests conflictes és la falta de seguretat jurídica que hi ha a Espanya en matèria tributària.
La segona qüestió que planteja el llibre és quins són els indicadors que cal utilitzar per saber si l’administració és eficient. L’indicador utilitzat pels països capdavanters en administració tributària és el tax gap (bretxa fiscal), que es pot definir com la diferència entre la recaptació potencial i la recaptació real. La recaptació potencial la integren: 1) els impostos pagats voluntàriament dins el termini previst; 2) els impostos pagats posteriorment a causa de la inspecció o els pagaments fora de termini; i 3) els impostos no pagats. Per tant, el tax gap brut seria la suma dels punts 2) i 3), mentre que el tax gap net seria el punt 3). La quantia del tax gap depèn de les bases imposables no declarades, l’economia submergida, la infraestimació de les bases imposables i el pagament fora de termini.
Aquest indicador és el millor per saber si l’administració tributària actua de manera eficient. Si se sap què determina el tax gap, es podrà dissenyar la política fiscal adequada. A més, és l’instrument ideal perquè l’administració reti comptes davant de polítics i ciutadans, és senyal de transparència i serveix per exigir responsabilitats.
A diferència del que fan molts països del nostre entorn, l’AEAT no calcula el tax gap. Per contra, informa del nombre de liquidacions impositives i inspeccions fetes, o si han descobert més infractors o han posat més multes. Però això què indica? Potser ens indica que hi ha més frau, però no si l’AEAT actua amb eficiència. Espanya té uns nivells de frau alts. Aquest fet explica que hi hagi tipus impositius alts però una pressió fiscal de les més baixes de la Unió Europea. Cal preguntar-se no pas si el frau és la causa de la ineficiència del sistema, sinó si és la conseqüència de la ineficiència de l’administració tributària espanyola.
La tercera qüestió que el llibre examina és com s’ha d’organitzar l’administració tributària. Ha de ser independent respecte del poder polític pel que fa a decisions operatives i estratègiques: les seves decisions han de seguir criteris tècnics i, posteriorment, retre comptes davant els polítics amb bons indicadors. L’AEAT no és una agència independent, ja que la presideix el secretari d’estat d’Hisenda, i últimament s’ha constatat la seva falta d’independència per algunes de les seves actuacions. En certa manera, es pot dir que l’AEAT crea i aplica les lleis impositives.
En la seva creació, l’AEAT va ser un èxit per la seva inversió tecnològica, però no ha evolucionat i no és un model a copiar ara que Catalunya ha de crear la seva pròpia administració tributària com una de les principals estructures d’estat.
La futura administració tributària de Catalunya s’ha d’orientar cap a un model basat en la confiança mútua amb el contribuent, facilitant el compliment impositiu. S’ha de basar en un model participatiu entre contribuents, agències, assessors i empreses amb l’objectiu de recaptar impostos, evidentment, però reduint al màxim els costos indirectes que suposa el compliment de les obligacions tributàries, el nivell de frau i la conflictivitat. Cal un model que preservi la màxima seguretat jurídica, on els contribuents siguin considerats aliats i que diferenciï el tracte als contribuents que compleixen sistemàticament dels que no ho fan. El model anglosaxó podria ser-ne un referent.
