El llarg camí per millorar els recursos: així ha evolucionat el sistema de finançament autonòmic

BarcelonaLa nova proposta presentada aquest divendres per la ministra d'Hisenda, María Jesús Montero, representa un nou episodi en l'evolució del sistema de finançament de les autonomies a Espanya. El projecte que ara defensa el govern espanyol –i que hauran d'aprovar tant el Consell de Política Fiscal i Financera com el Congrés– és la primera reforma des del 2009 (el model caducava en teoria el 2014, però han calgut dotze anys més perquè un executiu estatal fes una nova proposta), però si finalment s'aprovés es tractaria del sisè tipus de sistema diferent des del retorn de l'autogovern a Catalunya el 1979.

Els models en vigor han anat ampliant gradualment la capacitat normativa, però sobretot la financera (la quantitat de recursos), que tenen les administracions autonòmiques en detriment dels ingressos de l'Estat, en paral·lel als traspassos de competències que anaven assumint els territoris. Cal tenir present, però, que algunes comunitats tenen més competències que altres (en el cas de Catalunya, per exemple, té els Mossos i les presons, cosa que la resta de comunitats no tenen) i que el seguit de reformes mai ha tingut en consideració la possibilitat d'absorbir al sistema de règim comú les dues autonomies amb règim foral, el País Basc i Navarra, que tenen un nivell d'autonomia molt més gran que la resta blindat a la Constitució.

El primer model de finançament autonòmic es va desplegar el 1981 i va estar en vigor fins al 1985, a mesura que es van anar formant les 17 autonomies. Catalunya va ser la primera a recuperar l'autogovern amb la restauració de la Generalitat el 1976, però el seu Estatut d'Autonomia no es va aprovar fins al 1979, just després del basc. Altres comunitats van trigar diversos anys a acabar de redactar els seus estatuts.

Aquest primer model ja es va considerar provisional d'entrada i es basava en el concepte de Percentatge de Participació en els Ingressos de l'Estat (PPI), una subvenció que el govern central pagava a les autonomies, a més d'altres transferències. Aquest sistema inicial no incloïa gairebé cap tribut cedit. El 1983 es va fer un nou pas amb l'aprovació d'una llei de cessió de tributs que donava a les administracions autonòmiques tota la recaptació d'impostos com successions i donacions, patrimoni, actes jurídics o les taxes al joc, que encara avui mantenen.

Més recursos a les comunitats

El 1986, però, amb el socialista Felipe González a la Moncloa, es va aprovar un model definitiu a través de la llei orgànica de finançament autonòmic (LOFCA) que crea un mecanisme nou en el qual la participació de les comunitats autònomes en els ingressos de l'Estat es pondera segons un seguit de variables com la població, la superfície, la dispersió demogràfica o el total de competències cedides. Aquest model, però, va incrementar les diferències de recursos per habitant que rebia cada govern autonòmic, per la qual cosa es va renovar, tal com estava previst, el 1992 –el PSOE havia perdut la majoria absoluta i depenia dels vots del nacionalisme basc i català al Congrés–, quan es va canviar el pes de les diferents variables en el repartiment, sobretot per donar més pes a la variable de població (una mesura que beneficiava Catalunya i altres comunitats grans, com Madrid o Andalusia).

En el cas de la reforma del 1992 (que va entrar en vigor el 1993) es va introduir un nou concepte: la cessió a les autonomies del 15% de l'impost sobre la renda, l'IRPF, però mantenint el PPI, que actuava com a topall màxim. Així, una comunitat no podia rebre més del que li tocava segons els càlculs del PPI encara que, afegint-hi l'IRPF, hagués hagut de rebre més diners. La principal queixa que buscava resoldre aquest sistema, que era la manca de recursos, va persistir.

Aquest segon model es va tornar a revisar el 1996, ja amb el Partit Popular de José María Aznar al govern espanyol i durant els pactes amb Convergència i Unió. El 1997 va entrar en vigor un nou model, que augmentava significativament els recursos de les autonomies. Amb aquest pacte, el 30% de l'IRPF passava a mans de les comunitats, les quals també tindrien la capacitat normativa per establir els trams que volguessin dins d'aquest percentatge. Això introduïa per primera vegada una disparitat –malgrat ser petita– entre el que pagaven els ciutadans dels diferents territoris de l'Estat. En la mateixa línia, la reforma d'Aznar va permetre que els governs dels diferents territoris tinguessin capacitat normativa sobre els tributs cedits el 1983, cosa que ampliava l'autonomia financera dels governs pel que fa a capacitat de decidir quant pagaven els seus ciutadans.

El 2003 totes les comunitats van assumir de manera definitiva les competències en sanitat, que fins aleshores només n'havien tingut algunes. Això va obligar el ministeri d'Hisenda a presentar una nova proposta en què elevava al 33% la participació de les comunitats en l'IRPF i els cedia nous tributs, entre els quals el 35% de l'IVA. En la reforma del 2001 i les anteriors, el govern espanyol mantenia encara molt de pes, ja que actuava com a garant d'uns ingressos mínims a les autonomies amb menys recursos a través de diversos mecanismes. En tots els casos, les queixes des de la Generalitat (fins aleshores presidida per Jordi Pujol, amb l'excepció dels primers anys inicials de Josep Tarradellas) van ser que el model era massa injust amb Catalunya a l'hora de fer el repartiment de recursos i que, a més, aquests eren insuficients.

La reforma del 2009

L'últim canvi va arribar el 2009, de la mà del govern de José Luis Rodríguez Zapatero, que va negociar amb el tripartit de la Generalitat. El nou model va comportar un nou increment dels ingressos de les autonomies, però alhora va crear un estrany mecanisme de fons que va complicar-ne molt la comprensió. Amb aquesta nova reforma, avui encara vigent, les administracions autonòmiques van guanyar en fons, ja que, tot mantenint els tributs cedits al 100% que ja tenien, van veure com també rebien el 58% de la recaptació dels tributs estatals sobre hidrocarburs i alcohol.

Tanmateix, el principal canvi de fa 17 anys va ser l'ampliació fins al 50% de la participació autonòmica sobre l'IVA i del tram autonòmic de l'IRPF. Aquests dos trams són els que la proposta de Montero vol incrementar fins al 56,5% i el 55%, respectivament, alhora que elimina els complicats fons d'assignació de recursos per un concepte més senzill de població ajustada. El que no es garanteix, però, és que una comunitat que aporta més recursos a la caixa comuna acabi amb més fons que una que n'aporta menys –és a dir, no es garanteix el principi d'ordinalitat que tant reclama el sobiranisme des de fa dècades–, tot i que la ministra va assegurar que el disseny del nou model sí que ho faria possible en el cas català. Tampoc preveu la participació autonòmica en altres impostos, com el de societats.