La Constitució que s'ha convertit en pràcticament irreformable

La falta de consens polític ha fet impossible obrir debats com el territorial o la successió monàrquica

Dimecres la delegada del govern espanyol a Catalunya, Teresa Cunillera, defensava una reforma de la Constitució. Era l’enèsima vegada que un dirigent polític, en aquest cas socialista, es postulava a favor de modificar la carta magna en els seus 41 anys d’història. Per a Cunillera, la reforma hauria de tenir com a objectiu “no empetitir Espanya” ni “excloure ningú” i, això sí, hauria de ser un text “de consens”. Precisament és la falta d’aquest consens polític el que ha impedit que la Constitució s’hagi adaptat a les noves demandes socials. Mentre en països com Alemanya –on són necessàries les mateixes majories que a l’Estat– la carta magna del 1949 s’ha reformat una seixantena de vegades, a Espanya només s’ha obert dues vegades per fer-hi canvis quirúrgics.

El 1992 tots els grups del Congrés de Diputats i del Senat van avalar la reforma de l’article 13 sobre els drets de les persones estrangeres per permetre’ls votar en les eleccions municipals: s'adaptava, així, al Tractat de Maastricht. Tampoc no va costar, malgrat les crítiques externes, que el PSOE i el PP pactessin el 23 d’agost del 2011 modificar l’article 135 per introduir-hi el principi d’estabilitat financera per limitar el dèficit. “Eren imposicions europees. Van ser reformes induïdes, no reformes internes”, assegura el catedràtic de dret constitucional a la Universitat de Sevilla Javier Pérez Royo. Ara bé, l’intent més ambiciós de reforma, segons els experts consultats per l’ARA, plantejat per l’expresident José Luis Rodríguez Zapatero el 2006, va quedar desat en un calaix.

L’expresident socialista va arribar al poder el 2004 amb la promesa d’iniciar una reforma constitucional per a quatre qüestions: establir la igualtat entre homes i dones en la successió a la Corona; reformar el Senat; fer constar el nom oficial de totes les comunitats autònomes –ara només hi consta la manera d’accedir a l’autonomia–, i afegir el compromís d’Espanya amb la Unió Europea amb un esment de la Constitució Europea. Abans d’iniciar els tràmits, Zapatero va demanar un dictamen al Consell d’Estat perquè es pronunciés sobre la possibilitat de reformar aquests quatre aspectes. El febrer del 2006 l’ens va emetre un informe de 50 pàgines. El document, però, no va acabar plasmat en cap projecte de llei del govern espanyol que posés fil a l’agulla per desenvolupar els canvis constitucionals proposats. El PP ja havia tancat la porta a donar-hi suport. “És l’únic intent seriós que hi ha hagut de reforma”, subratlla Pérez Royo.

Intent d’eliminar els aforaments

Però no va ser l’únic fracàs. Fa un any, l’actual president espanyol en funcions, Pedro Sánchez, va plantejar un nou canvi constitucional, però de menys profunditat. L’objectiu era eliminar part dels aforaments. Després de demanar també un informe al Consell d’Estat, el consell de ministres va aprovar un projecte de llei per reformar aquesta qüestió però va tornar a quedar en paper mullat. El PSOE havia plantejat eliminar els aforaments del president del govern espanyol, de tot el seu gabinet i dels diputats i senadors. Tot plegat representava un 0,25% dels aforats que hi ha actualment a l’Estat, tenint en compte que el gruix principal són policies i jutges. Els socialistes, però, no tenien garantit el suport ni del PP ni de Ciutadans i el projecte va tornar a quedar en no res, perquè no es va arribar ni a debatre al Congrés de Diputats. Al convocar eleccions, la iniciativa va decaure i, de moment, Sánchez no ha fet cap pas per recuperar-la.

La proposta d’eliminar els aforaments ja l’havia llançat Ciutadans el 2015, però la qüestió que ha centrat principalment les possibles reformes constitucionals ha sigut el model territorial. Tant el PSOE com Podem han defensat una reforma de la carta magna per fer evolucionar l’estat espanyol cap a un model federal, però cap dels dos partits ha intentat tirar endavant una reforma en aquest sentit.

El canvi que proposen, de fet, no té el consens que requereix una modificació de la Constitució. Per la via ordinària cal el suport de tres cinquenes parts del Congrés i del Senat. A més, si una desena part dels diputats ho demanen, l’acord també s’ha de sotmetre a un referèndum. L’únic cop que s’ha intentat fer el primer pas per a una reforma d’aquestes característiques ha sigut l’any 2017, quan el PSOE va forçar el PP a crear una comissió d’estudi al Congrés per debatre sobre el model territorial. Era en plena crisi amb Catalunya, tot just un mes després de l’1 d’Octubre i amb el 155 ja en marxa. A banda d’escoltar com diversos experts reflexionaven sobre el model territorial a l’Estat, d’aquella comissió no se’n va derivar res més.

Els límits de les reformes

“La Constitució no té límits a l'hora de fer-hi reformes, però hi ha temes que és gairebé impossible reformar-los”, assegura la professora de dret constitucional de la UB Mar Aguilera. Es tracta del títol preliminar –referent a qüestions com la sobirania d’Espanya–, de la Corona i dels drets fonamentals. En aquests casos, el mecanisme és més rígid que l’ordinari i requereix que ho aprovin les dues cambres estatals en dues legislatures consecutives –amb eleccions entremig– i amb una majoria de dues terceres parts. Per completar el procés s’hauria de sotmetre obligatòriament a un referèndum.
Alguns juristes veuen equivalents aquestes majories reforçades amb les prohibicions que estableixen algunes constitucions europees per impedir modificar alguns dels seus articles. “A Espanya no es reforma la Constitució, és la patologia més gran que tenim, però no es deu a un problema jurídic sinó polític”, assegura Javier Pérez Royo.

I el cert és que en 41 anys d’història Espanya no ha sigut capaç d’aconseguir cap consens per iniciar una reforma que modifiqui alguns dels seus pilars principals.

Els dos únics canvis en la carta magna al llarg de 41 anys

1992: vot dels estrangers

Va ser la primera reforma de la Constitució i va ser per adaptar-se al Tractat de Maastricht. En concret, es va modificar l’article 13 referent als drets dels estrangers per permetre el sufragi passiu d’aquestes persones a les eleccions municipals. De tota manera, els estrangers que viuen a l’Estat no poden votar en comicis autonòmics, estatals o europeus.

2011: reforma pel deute

En plena crisi econòmica, el govern de José Luis Rodríguez Zapatero va acordar -amb el suport el PP- tirar endavant la reforma de l’article 135 de la Carta Magna amb l’objectiu d’introduir-hi el principi d’estabilitat financera per limitar el dèficit. Una iniciativa que tant PSOE com PP van veure necessària per intentar calmar els mercats davant l’amenaça d’un rescat financer que va arribar un any més tard.